国际观察｜美式双标和纵容持续祸乱中东

1982年宪法取消这种否决权，体现了对国家机关分工负责的尊重，也体现了一体的行政权对分层的民主意志的尊重，有助于维持地方政府所要负责的两方主体的地位平衡。

这是反动的满清政府和蒋介石政统治的结果。第三，前述分析并不能解读为现行立法对地方民族主义的轻忽。

[45]第52条的民族团结在宪法文本中所置身的体系包含三个层次：第52条自身、宪法序言以及总纲第4条。赵连升：《贯彻民族区域自治法，增强民族团结，促进民族自治地方的繁荣进步》，《满族研究》1993年第1期。[58]笔者原则上认同这种区分，但基本（宪法）义务和其他宪法义务的区分仅依赖是否在普通法律中有所体现的标准则未免形式化，正如伊森泽（Josef Isensee）所言：如果没有法律来具体化基本义务，宪法上的基本义务对个人来说不过就是一个道德上的呼吁。[93] 参见贵立义：《现代宪法关于公民权利和义务规定的一些特点》，《科学社会主义参考资料》1981年第2期。[6] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2012年第6版，第1321页。

[103] 参见马岭：《宪法权利解读》，中国人民公安大学出版社2010年版，第97页。如1991年《保加利亚宪法》第44条第1款规定：社团的活动不得有悖于国家主权、国家统一和民族团结，不得煽动种族、国家、民族或宗教仇恨。有学者认为，这赋予了地方相应的自主权：从区域协商条款来看，区域合作事宜属于地方事务。

[41]北京市政府法治研究中心：《京津冀区域法治建设的问题及思考》，《北京日报》2016年10月31日。因此，区域协同治理规范应当是促进型与管制型规范的结合。就地域管辖权而言，协同对象应位于当地行政区域范围之内，或至少部分位于该区域内。实际上，任何区域协同活动都有相应的政治考量，立法与行政在本质上也具有政治性，关键在于是否有法律依据可循。

就政府协同来说，基于行政一体性原则，在中央政府的统一领导下，各级地方政府或其工作部门开展业务协助具有正当性，但行政机关间的协同行为不能超越行政权的边界，如果属于应当对本级人大负责的事项，如财政资金的转移使用，那么应当先经人大审议通过。未来，人民法院对行政机关的协同行为，可根据当事人的请求进行受理并裁判，但须以协同行为产生外部法律效果为前提。

第三，从协同治理中的纠纷处理和权益救济的角度来看，有必要建立协商、仲裁与诉讼机制。设计效力规则的前提是，协同治理行为能否产生法律效力？有学者就立法协同问题指出：地方立法协调从形式上看是一种立法活动，但实际上是一种政治活动，是一种在中央和地方博弈框架内的主要由地方政府从事的一种政治活动。尽管《行政诉讼法》并不完全排除抽象行政行为的可诉性，但大量协同行为不具有具体行政行为的性质，甚至未必属于行政行为。合宪的区域协同治理，还须通过立法将规则具体化，形成协同治理的组织法、行为法和责任法制度。

[41]这种设想体现了协同合意必须遵守的理念，但目前恐难实现。[25]这一看法揭示了立法合作背后的政治因素，但不能成为否认区域协同行为具有法律效力的理由。地方人大常委会工作机构依法有对有关工作报告、方案提出意见的职权，有组织实施执法检查并对相关部门研究处理情况提出意见的职权，工作机构直接服务于人大常委会议事决策过程。地方开展协同治理的本质是地方事务管辖权的委托与让渡。

辅助性原则尊重地方处理相关事务时的优先权，地方拥有作出有利于本地的决定的全部职权，只有当地方确实无法自行处理时，中央才能有限介入。（六）形式规则 在外观上，区域协同治理应当符合一定的形式要求。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第20条第3项的规定，对于国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，行政机关应当主动公开政府信息。区域由不同的地方组成，讨论区域必然涉及地方。

以长三角一体化为例，从相关地方自觉自发合作到上升为国家战略，其初衷和核心目标就是打破地域界限，实现更高质量的经济社会发展。地方开展协同活动是否必须获得宪法或法律的明确授权？有学者认为：按照‘法无授权即禁止的法理，地方政府间所展开的种种跨域合作行为事实上属于‘超越职权的违法行为。[33]孟庆国、魏娜、田红红：《制度环境、资源禀赋与区域政府间协同——京津冀跨界大气污染区域协同的再审视》，《中国行政管理》2019年第5期。[35]陈爱娥：《行政任务取向的行政组织法——重新建构行政组织法的考量观点》，台湾地区《月旦法学教室》2013年第5期。对区域合作的规定都很简单和原则，需要根据本地方实际情况加以细化。缺乏责任法的协同治理活动，仅仅依靠协议等契约方式，不过是戴着自己掌管钥匙的镣铐，既不能拘束对方，也不能约束自己。

[26]能否实现内部效力的关键在于参与各方能否良好地履行守诺义务，如果违约该如何追究其责任。其理由是：一方面，法律的制定周期较长，行政法规、行政规章的效力位阶偏低，遑论部门规范性文件，因此具有较高权威性和效率性的全国人大常委会决定就是一个最优选择。

该原则以央地之间的宪法性分权为前提。这既是对地方主动性和积极性的间接保护，也是一种既存的政治惯例。

诸如一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展以及乡村振兴、共同富裕示范区建设等都是区域协同治理的典型样态。但是，地方人大的工作机构开展信息交流则未对代表制构成冲击。

如果是地方人大及其常委会或地方政府对下级机关提出要求，那么应符合协同目标规则。这些组织机构虽然活动频繁，但是并非法定机构，存在机构设置任意、协调力度不足、职权依据不清、责任追究困难等缺陷。其次，除非具有阻却事由，如尽职免责，还应考虑追究相关人员的责任。如果是全国人大及其常委会或中央政府提出要求，那么基于中央国家机关的宪法权力和政治地位，地方人大及其政府应直接服从。

这本身并无问题，但须明确界限，不能使某一地方获得对其他地方的控制权。宪法规范 一、问题的提出 区域协调发展战略是新时代的一项国家重大战略。

（一）国家目标规范：功能合宪性 《宪法》和我国政治传统并不一概否定地方自发协同的正当价值和空间，这意味着那些无损于中央统一领导、有助于国家整体发展的协同行为能够获得合宪性基础。[18]何渊：《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，《现代法学》2016年第1期。

三是《宪法》第15条第3款规定的国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。[36]协同组织并非必须存在，但若要存在，则不能仅有象征意义，甚至徒增行政成本、尾大不掉。

在按要求协同的情况下，协同目标以上级政策文件的明确规定为依据。[27]当然，对于行政机关的协同行为，在符合规定条件的情形下，人民法院可按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）进行附带性审查。一种可能是，相关地方认为有关规则不当限制了其管辖权或平等发展的利益，此时可依据《立法法》对符合审查条件的上位法提出审查请求，或向有权机关提出变动规则的请求。协同治理文本实际上是一种安排参与方权利与义务、职权与职责的法律文件，应当按照法规或规章等规范性文件的备案程序报送备案。

判断收益是否具有可接受性，不能以财政收入为唯一标准，还要综合考虑社会效果和制度效果。交界省份越多，位于交界线附近的县份经济发展越落后。

区域协同治理的原始动力在于获得更显著的经济社会发展绩效。[23]即便上位法或上级机关要求地方横向转移支付，也要维护各自财力的自足与平衡，保持地方治理的自主性。

二是京津冀及周边地区大气污染防治领导小组办公室，设在生态环境部，承担领导小组的日常工作。在行为法方面，需要明确参与各方的权利与义务、职权与职责，并建立利益纠纷调处机制。